De case: Over de Poel
Het meer Poel – dat meerdere kleine havens bevat – ligt tussen twee Nederlandse provincies. Aan de oost- en westkant van het meer liggen de steden Raaksmeer en Donk. Het westelijke Donk is een beloftevolle groeikern, terwijl het oostelijke Raaksmeer over een spoorlijn en station beschikt. De steden, die door slechts 100 meter water zijn gescheiden, liggen over asfalt ruim 20 kilometer uit elkaar. Behalve een toenemend aantal inwoners huisvest Donk een ondernemende projectontwikkelaar. Deze wil de in onbruik geraakte papierfabriek inzetten als een multifunctioneel complex. De gemeenteraad ziet daardoor mogelijkheden voor uitbreidende werkgelegenheid en verdere groei van de toeristische aantrekkingskracht van de gemeente. Hiervoor is betere ontsluiting van Donk noodzakelijk.
Een stevige lobby door de projectontwikkelaar en gemeenteraad volgt. Ze kloppen aan bij minister en provincies, en met succes. De lobby leidt tot het opstellen van een probleemstelling met een onderbouwing. Dit zorgt ervoor dat de minister van Infrastructuur en Milieu onderzoeksbudget beschikbaar stelt. De verkenning kan starten.
De primaire opdrachtgever in deze case is de minister. Het projectteam start met de uitwerking van het project. Dit team bestaat in dit geval uit mensen van zowel ProRail als Rijkswaterstaat. Het team is uiteraard opdrachtnemer van de minister, maar we noemen het binnen de context van deze case de opdrachtgever. Daarbij hanteren we de term opdrachtnemer voor de leverancier van ingekochte ingenieursdiensten (Kans) en de opdrachtnemer voor het hoofdcontract (Combinatie RaDo). Ook deze partijen kunnen op hun beurt weer opdrachtgever zijn voor onderdelen die zij uitbesteden aan derden.
We onderscheiden de volgende 6 fasen
Verkenning
Ambtenaren van het ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM) starten de verkenning. Ze brengen de omgeving en de belanghebbenden met hun uiteenlopende belangen in beeld. De gemeenteraden en projectontwikkelaar zijn groot voorstander van een verbinding tussen de dorpen en het doortrekken van de spoorlijn, inclusief een station in Donk. De bewoners van Donk zijn enthousiaster dan die in Raaksmeer, maar in beide dorpen vreest men voor belemmering van vrij uitzicht, geluidsoverlast en schade aan woningen tijdens de bouw. De vaarwegbeheerder is op zijn beurt sceptisch omdat hij vreest dat de doorvaarroute beperkingen krijgt. Deze eist dan ook ongehinderde doorvaart met onbeperkte hoogte.
In het meer liggen meerdere kleine havens, recreatief maar ook industrieel, die belang hebben bij de plannen en vrije doorvaart eisen. Bij het benoemen van de belangen komen de eisen en wensen in beeld; ook verschillende oplossingsmogelijkheden worden benoemd. De verzamelde eisen en wensen worden als de klantvraag aangemerkt en vastgelegd in de Klant Eisen Specificatie (KES).
Het analyseren van onder meer de klantvraag leidt tot de systeemeisen, die de basis vormen voor meerdere oplossingsrichtingen en de ontwikkeling van verschillende alternatieven (zie ook: iteratief specificeren en expliciet en traceerbaar werken). Hierbij verschijnen de contouren van het systeem en daarmee het system of interest. Bij het ontwikkelen van de verschillende alternatieven en de mogelijke keuzes betrekt men de belanghebbenden intensief. Zo ontstaat draagvlak voor de keuzes tussen conflicterende eisen en belangen. Een van de alternatieven beschrijft een brug, waarbij scheepvaartverkeer doorgang moet kunnen vinden en de weg en spoorweg minimaal twintig uur per dag beschikbaar moeten zijn. De spoorwegverbinding biedt voor Donk een nieuw treinstation aan de rand van de nieuwe wijk in de buurt van de oude papierfabriek. Zo kan de gemeenschap de bezoekers voor het evenementencomplex dicht bij de evenementenlocatie ontvangen. Dan volgt een toetsing van de alternatieven aan de door de belanghebbenden ingebrachte eisen en een afweging van alle haalbare alternatieven. Daarbij blijkt dat het alternatief van de beweegbare brug het dichtst bij de doelstellingen komt en het meeste draagvlak heeft.
De minister neemt een besluit over het voorkeursalternatief; oftewel het alternatief dat de planuitwerking ingaat. Dit voorkeursalternatief stelt de scope vast. Verder bepaalt de minister het voorlopige projectbudget waarmee in elk geval de planuitwerking kan worden uitgevoerd. Voor de kosten voor realisatie wordt een reservering gemaakt. Alle gebruikte informatie en gemaakte keuzes zijn onderdeel van de configuratie. Idealiter leggen de betrokkenen alle relevante informatie direct vast in een Bouwwerk Informatie Model (BIM). Hiermee geven ze invulling aan het configuratiemanagement.
Conceptfase
Het ministerie van Infrastructuur en Milieu geeft opdracht tot het uitwerken van de oplossingsrichting. Vervolgens vindt de project start-up plaats: de opdrachtgever vormt een projectteam dat deze projectfase oppakt.
Het projectteam neemt het dossier uit de vorige fase en het besluit van de minister als basis en start met het verzamelen van gedetailleerdere informatie over de omgeving van het te ontwikkelen systeem. Hiermee kan het team het systeem op een gedetailleerder niveau ontwerpen. Nu komt er zicht op ontwerpvraagstukken die eerder nog niet zo concreet in beeld kwamen. Dit raakt dan bijvoorbeeld de locatie en inrichting van aansluitende wegvakken, de exacte locatie van de brug of de wijze van besturing en bediening. Zo wordt het beoogde gebruik van het systeem met de beschrijving van verschillende gebruiks-, bedienings- en besturingsscenario's in kaart gebracht. Voor een groot deel van de werkzaamheden schrijft het projectteam een opdracht. Deze geeft het, na afweging van diverse biedingen, aan ingenieursbureau Kans. Daarbij besteedt het team niet alles uit; zo voert dit het omgevingsmanagement zelf uit.
Om aan te tonen hoe het systeem blijft aansluiten op de klantvraag, ontwikkelt de opdrachtgever een V&V-strategie. Deze strategie wordt vastgelegd in het V&V-managementplan. De opdrachtgever zorgt voor goede afstemming van dit plan tussen het eigen projectteam (en de werkzaamheden die daar belegd zijn) en bureau Kans. Na een update van de stakeholderanalyse en het contextdiagram spreekt men opnieuw met de klanten over hun eisen en wensen. Deze klanteisen en -wensen verwerkt men in een nieuwe versie van de KES (of CRS) en legt men nog eens voor aan de klanten. Dit borgt een expliciete en traceerbare instemming.
Ingenieursbureau Kans start met het uitwerken van de oplossingsrichting.
Hierbij wordt een aantal detailniveaus in beeld gebracht, waarbij het ontwerp wordt gedecomponeerd (Zie ook: belanghebbenden betrekken bij ontwerpkeuzes). Het ingenieursbureau zet hierbij verschillende ontwikkelmethodieken in. Dit leidt tot een eerste uitbreiding van het systeemontwerp. Het toepassen van verificatie en validatie zorgt dat de gemaakte keuzes aantoonbaar blijven binnen de oplossingsruimte. Het systeemontwerp wordt uitgewerkt tot het niveau dat nodig is voor het planologische proces en de haalbaarheidstoetsing. In het belang van de integraliteit is een verantwoordelijke aangewezen voor het raakvlakmanagement. Deze persoon onderhoudt intensief contact met de system integrator.
Bij het systeemontwerp vindt, vanwege het publiekrechtelijk traject, onderzoek plaats naar diverse aspecten zoals geluid, lucht en de impact op ecologie. Hiervoor verzamelt het projectteam de benodigde informatie en voert het simulaties uit. De mitigerende maatregelen en harde randvoorwaarden vertaalt het projectteam naar zowel ontwerp als naar eisen. Dit als onderdeel van de systeemspecificatie. Om grip te houden op de diverse iteratieslagen van ontwerp en onderzoek besteedt het projectteam aandacht aan baselines. Tegelijkertijd moeten de eerder benoemde aspecten steeds gedetailleerder worden onderzocht. Dit is ook het geval als deze geen onderwerp zijn voor een OTB (Ontwerp Tracé Besluit), zoals levensduur of onderhoudbaarheid.
Het OTB formaliseert de uitwerking van het systeemontwerp publiekrechtelijk. Tijdens de planuitwerking wordt de inkoopstrategie uitgewerkt tot een inkoopkeuze. De opdrachtgever kiest voor een DBM-contract en een aanbesteding parallel aan de uitwerking van het Tracé Besluit. Daarbij kiest deze voor een contract met een onderhoudsperiode. Dit om te stimuleren dat de opdrachtnemer meedenkt over de levenscycluskosten. De opdrachtgever regelt een deel van de natuurcompensatie buiten dit contract. In deze case is sprake van een DBM-contract, maar SE is toepasbaar bij alle contractvormen.
De spoorlijn doorsnijdt een natuurgebied ten zuiden van Donk. Om goede migratie van fauna te realiseren, is een oplossing nodig waarbij de dieren veilig de spoorlijn kunnen passeren. Door de gekozen oplossing wordt de doorstroom van het kanaal smaller. Dit vraagt om maatregelen voor de waterhuishouding. Het risico dat natuurorganisatie Donks Landschap zich niet kan vinden in de uitdetaillering van de door hen gestelde klanteisen is vrij klein. Vandaar dat de opdrachtgever de oplossing voor het faunagedeelte vrij laat. Voor de waterhuishouding – waarvan waterschap Poel de belanghebbende is – werkt de opdrachtgever echter een gedetailleerde oplossing uit in de systeemspecificatie, zodat dit gebruikt kan worden in het OTB.
Tegelijk met het systeemontwerp wordt ook het aanbestedingsdossier samengesteld. De risico-inschatting legitimeert dat – na vaststelling van het OTB – direct met de aanbestedingsperiode wordt gestart. Dat betekent dat de benodigde informatie beschikbaar wordt gesteld voor de gegadigden, zodat zij hun aanbieding kunnen maken. Tijdens het hele traject is het direct en goed vastleggen van keuzes en afspraken belangrijk.
Ontwikkeling en contractering
De aanbesteding kan starten, het is nu aan de gegadigden om de input van het aanbestedingsdossier, waaronder bijvoorbeeld de contractspecificatie, uit te werken tot een inschrijving. De eisen op het laagste niveau hoeven niet van een ontwerp te worden voorzien. Hier zit de oplossingsruimte voor de opdrachtnemende partijen.
Het aanbestedingsdossier werd voorafgaand aan de aanbesteding vanuit verschillende disciplines getoetst. Binnen het projectteam van de opdrachtgever gaan stemmen op om de eisendatabase in het aanbestedingsdossier op te nemen. Vanuit contractjuridisch oogpunt kiest men er echter voor om de contractspecificatie in de vorm van een tekstdocument in het dossier te stoppen. Dit met de opmerking dat de database wel ter informatie kan worden verstrekt.
Diverse gegadigden melden zich. Na selectie blijven er vijf partijen over. Deze ontvangen in twee rondes inlichtingen van de opdrachtgever. Na deze vragen- en beantwoordingsrondes is een aantal wijzigingen in het aanbestedingsdossier doorgevoerd. Alle vijf de partijen analyseren het contract en de meegeleverde informatie. Zo willen zij de vraag van opdrachtgever en belanghebbenden helder krijgen. Iedere partij ontwikkelt een ontwerp op basis van het aanbestedingsdossier. Binnen de contractspecificatie zoeken ze de oplossing die de meeste meerwaarde biedt. Onderscheidend vermogen zit in slimme oplossingen die passen in de oplossingsruimte die de opdrachtgever biedt. Iedere gegadigde denkt na over de diepgang van de doorontwikkeling en legt deze vast in een eigen V&V-strategie. Een van de onderdelen waarvoor een slimme oplossing moet worden gevonden, is de reeën kolonie die leeft in het gebied dat de spoorlijn doorkruist. Hiervoor dragen de gegadigden een oplossing aan (Zie ook: duidelijk zijn over oplossingsruimte).
Een groot deel van het (O)TB wordt in het hoofd contract verwerkt, andere delen worden door de opdrachtgever in kleinere contracten aan specialistische bureaus uitbesteed. Een voorbeeld hiervan is het verplaatsen van de bittervoorns die nu in het meer Poel zitten. Een ecoloog krijgt de opdracht deze tijdig af te vangen en te herplaatsen. De realisatie van een stuk natuurgebied compenseert de verloren habitat. Dit regelt de opdrachtgever in een apart contract.
De gegadigden zijn ondertussen verder gegaan met het uitwerken van het ontwerp en het verifiëren van dit ontwerp aan de contractspecificatie. Ze stellen het inschrij vingsdossier samen en dienen dit in. De opdrachtgever weegt de biedingen en gunt het project aan de partij met de economisch meest voordelige inschrijving (EMVI).
Doorontwikkeling
Combinatie RaDo heeft zich goed verdiept in de belanghebbenden van het project en biedt de meeste kwaliteit voor de ingediende prijs. Deze partij krijgt het werk gegund. Na een korte opstartfase groeit het projectteam snel. Om grip te houden op de samenstelling ondergaat het team een analyse.
Vlak na de start gaat Combinatie RaDo in gesprek met de opdrachtgever om de tijdens de aanbesteding gemaakte keuzes en gekozen V&V-strategie toe te lichten.
Tijdens dit gesprek kan de opdrachtgever de achtergronden van gemaakte keuzes verhelderen. Dit zorgt dat deze verder kunnen worden uitgewerkt, in afgeleide eisen en de daarbij behorende ontwerpen. Op regelmatige basis vindt overleg plaats over de gemaakte keuzes. Dit zorgt voor een verdere detaillering van de systeemdecompositie (Zie ook: RAMS-analyse). Daarnaast verifieert men de gekozen oplossing aan de eisen die ten grondslag lagen aan het vaststellen van de oplossingsrichtingen.
De opdrachtnemer startte al voor gunning met het onderverdelen van de projectwerkzaamheden in werkpakketten. Dit verdeelt het project in kleinere deelprojecten en maakt het geheel beheersbaar. Elk werkpakket krijgt een verantwoordelijke. Deze ontvangt de benodigde informatie en is verantwoordelijk voor het beheerst realiseren van dit werkpakket. Eén van de werkpakketeigenaren is bijvoorbeeld verantwoordelijk voor de realisatie van de beweegbare brug. Onder zijn verantwoordelijkheid vallen onder andere de afstemming met de beheerder, maar bijvoorbeeld ook de afspraken met de staalleverancier. Daarnaast is hij verantwoordelijk voor het integreren en afstemmen van de installaties in het totale systeem.
De natuurorganisatie Donks Landschap beheert het natuurgebied ten zuiden van Donk. Donks Landschap heeft belang bij de drie dassentunnels die het gebied ten westen en oosten van de nieuwe spoorlijn verbinden. Het aantal tunnels lag al vast in het contract. De precieze positie en omvang van de tunnels en de inrichting van het gebied rondom de tunnels stemt de opdrachtnemer af met de beheerder. Nu de inrichting bekend is, is het van belang de raakvlakken van de tunnels af te stemmen. De beplanting en rasters moeten de dassen ook naar de tunnels leiden. De afstemming leidt tot een uitvoeringsontwerp dat voldoet aan de contractspecificatie (geverifieerd) en is afgestemd met de belanghebbende (gevalideerd).
De opdrachtnemer maakt notulen van alle overleggen met Donks Landschap en laat de afspraken bevestigen.
De opdrachtgever anticipeerde erop dat de benodigde gronden vóór uitvoering verworven zouden zijn. Omdat dit niet is gelukt, zijn de contractuele uitgangspunten voor het ontwerp van de spoorlijn veranderd. De opdrachtgever gaat, samen met de opdrachtnemer, op zoek naar een alternatieve oplossing die de voortgang van het project niet belemmert. De extra kosten hiervan worden aan de opdrachtnemer vergoed (Zie ook: omgaan met wijzigingen).
De opdrachtnemer denkt na over de kosten voor het deel van de levenscyclus dat binnen zijn (DBM-)contract valt. De expertise van de onderhoudsorganisatie – die ook al bij de aanbesteding betrokken was – komt ook hier van pas. Uiteindelijk kiest men voor ledverlichting op de brug. De lagere exploitatiekosten rechtvaardigen de hoge aanschafkosten die deze keuze met zich meebrengt.
Uitvoering
Zodra de eerste paal de grond in gaat, nodigt de minister de wethouders, opdrachtnemer en burgers van Donk en Raaksmeer uit voor een bescheiden feestje op de nieuwe locatie van de projectontwikkelaar.
Nog niet alle delen van het ontwerp zijn volledig af, maar voor die delen die zijn geverifieerd en gevalideerd kan worden gestart met de uitvoering. Terwijl de eerste paal de grond in gaat, werkt de staalleverancier al hard aan het beweegbare deel van brug; de val (Zie ook: belanghebbenden betrekken bij ontwerpkeuzes). De opdrachtnemer toetst op regelmatige basis het proces van de leverancier en voert steekproeven uit op het gerealiseerde product van de staalleverancier.
Niet veel later zijn de landhoofden gereed, terwijl het baanlichaam hiernaartoe inmiddels is aangelegd. De opdrachtnemer heeft het betonwerk gekeurd volgens alle kwaliteitseisen die eraan zijn gesteld (Zie ook: kwaliteitssysteem en aantoonbaarheid). In de basculekelder werkt men ondertussen hard door, zodat alles op tijd klaar is als de staalleverancier een week later de val invaart. Tijdens de ontwerpfase is met de vaarwegbeheerder afgesproken dat dit invaren in de nacht van zondag op maandag plaatsvindt. Dit beperkt de hinder voor het vaarverkeer tot een minimum.
De maatvoeringscontrole van zowel de opdrachtnemer als de staalleverancier voldoet: de val past tussen de landhoofden. De val wordt vergrendeld in de open stand en de installateur, die verantwoordelijk is voor het werkpakket installaties, start met het voltooien van de besturing en de signalering. Alle signalering en besturingsonderdelen worden afzonderlijk getest. Na twee maanden is het zover: de brug kan in zijn geheel worden getest. Samen met de provincie, die de brug gaat exploiteren, test men de brug op alle gevraagde functies: gewone bediening, noodbediening, noodstroom en signalering. Alles blijkt te werken; de brug kan in gebruik worden genomen.
Omdat de opdrachtnemer de brug gaat onderhouden, draagt deze de brug nog niet over. Hij levert de gebruiksvoorschriften aan de provincie. Wel draagt de opdrachtnemer de faunatunnels over. Hij verzamelt hiervoor de informatie waarvan vooraf is afgesproken dat deze nodig is. Dit zijn bijvoorbeeld de onderhoudsvoorschriften, de as built-tekeningen, de uitgevoerde verificaties en validaties en het V&G-dossier (Veiligheid en Gezondheiddossier). Donks Landschap gaat akkoord met het overdrachtsdossier conform de ILS en neemt de faunatunnels in beheer (Zie ook: professioneel opdrachtgeverschap).
Onderhoud
Dan volgt het moment dat de bouw gereed is en het systeem in gebruik wordt genomen. Het overdrachtsdossier wordt samengesteld. De opdrachtnemer draagt de verantwoordelijkheid voor de aansluitende wegen over aan de gemeente en die voor het spoor aan ProRail. De weg en brug vallen onder het beheer van de provincie, terwijl een door de opdrachtnemer opgezette onderhoudsorganisatie het onderhoud verzorgt. Daarbij bestaan goede afspraken tussen eigenaar en opdrachtnemer over de verdeling van taken en verantwoordelijkheden.
Op basis van de eisen die de opdrachtgever aan de beschikbaarheid van de brug stelt is al tijdens de ontwikkeling van het ontwerp aangetoond dat de toe te passen systeemdelen voldoen aan deze beschikbaarheidseisen. Ook werden al eisen gesteld aan het type inspecties en de gewenste frequentie die tijdens de onderhoudsperiode nodig zijn. Dit om de gewenste beschikbaarheid te kunnen realiseren. Na vijf jaar blijkt een onderdeel van de besturing veel sneller te slijten dan verwacht. De brug dreigt hierdoor de gevraagde beschikbaarheid niet te halen. De opdrachtnemer grijpt terug op de eisen uit het contract, analyseert de kosten gedurende de levenscyclus en past een nieuw systeemdeel in. Dit systeemdeel legt hij vast in de sinds de start van het project operationele, configuratiemanagement-database. Zo is steeds de meest actuele configuratie van de brug beschikbaar (Zie ook: BIM inzetbaar bij configuratie- en informatiemanagement).
31 december 2033 is de definitieve einddatum van het project. Hier vindt de overdracht naar de opdrachtgever plaats. De inwoners van Donk en Raaksmeer zijn dan alweer jaren gewend aan de goede bereikbaarheid. Het evenementencomplex is een populair uitje in de regio. En de kinderen uit Raaksmeer weten niet beter dan dat je daar – via de brug over de Poel – zó bent.